Zasady świadczenia usług w stołówkach
Jednostki samorządu terytorialnego, działając w ramach zadań własnych, prowadzą stołówki w szkołach i przedszkolach. Jednostki ustalają ceny za posiłki na poziomie kilku złotych zarówno dla uczniów jak i pracowników. Zdarza się, że obiad dla wychowanków przedszkola/uczniów kosztuje 4 zł, zaś dla pracowników przedszkola 6 zł. Można zatem zauważyć, że w takich sytuacjach cena znacznie odbiega od cen obiadów świadczonych na rynku. W związku z tym, że podmioty świadczące tego typu usługi wyceniają obiady na kilkadziesiąt złotych wątpliwości może budzić, czy rzeczywiście w przypadku stołówek ma miejsce ekwiwalentność świadczeń wzajemnych.
Nadto, jednostki sprzedają posiłki wyłącznie wychowankom i pracownikom – świadczenia są adresowane do ograniczonego, wąskiego kręgu odbiorców. Jednostki nie są nastawione na zysk, nie świadczą usług dla wszystkich, nie dążą do pozyskiwania jak największej liczby klientów, nie oferują szerokiego menu, lecz samodzielnie ustalają jedno danie na dany dzień. Te działania mogą świadczyć, że nie działają w sposób konkurencyjny dla innych podmiotów, a ich celem jest zapewnienie posiłku w związku z świadczeniem kształcenia, wychowania i opieki.
Zgodnie z prawem oświatowym (art. 106 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe) do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo pełnoletniego ucznia z całości lub części opłat w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych.
Co uważa Minister Finansów i sądy administracyjne?
W interpretacji ogólnej z dnia 10.06.2020 r., PT1.8101.3.2019 Minister Finansów wyraził stanowisko, że „odniesieniu do określonych czynności związanych z realizacją zadań w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej, jednostki samorządu terytorialnego nie występują w roli podatników VAT i tym samym ich wykonywanie nie podlega opodatkowaniu VAT, o ile spełnione są omówione wcześniej przesłanki, w szczególności, gdy wykonywanie tych czynności jest podporządkowane ścisłemu reżimowi publiczno-prawnemu, a pobierane opłaty nie mogą być uznane za rzeczywistą równowartość świadczenia.” Wskazał również, że badając czy dana czynność wykonywana przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi działalność gospodarczą, należy ocenić:
- czy warunki realizacji danego świadczenia odbiegają od warunków,
- na jakich realizowane byłoby ono przez inne podmioty gospodarcze,
- w jakim reżimie prawnym wykonywane są dane czynności,
- czy istnieje asymetria pomiędzy kosztami wykonywania danych świadczeń a odpłatnością ponoszoną przez ich beneficjentów,
- w jakim stopniu ponoszona odpłatność stanowi rzeczywistą wartość otrzymywanych świadczeń,
- czy odpłatność uzależniona jest od sytuacji majątkowej beneficjenta.
W orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się stanowisko, z którego wynika, że sprzedaż posiłków przez jednostki samorządu terytorialnego, w okolicznościach takich jak opisane wyżej, nie podlega opodatkowaniu.
Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego „nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, aby różnicować sytuację prawną uczniów oraz nauczycieli szkolnych i pracowników administracji szkolnej, gdyż nie sposób przyjąć, że w stosunku do uczniów gmina (miasto) nie działa jako podatnik VAT, a wobec korzystających na takich samych zasadach ze stołówki szkolnej nauczycieli i pracowników administracji szkolnej prowadzi działalność gospodarczą oraz świadczy usługi opodatkowane podatkiem od towarów i usług.” (wyrok NSA z dnia 6 maja 2021 r., I FSK 1619/18).
W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że „czynności wykonywane w imieniu gminy polegające na wydawaniu posiłków w stołówkach szkolnych (przedszkolnych) dla uczniów, nauczycieli oraz pracowników niepedagogicznych w ogóle nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na podstawie art. 15 ust. 6, a co za tym idzie nie znajdują w tym przypadku zastosowania przepisy regulujące zwolnienie od podatku z art. 43 ustawy o podatku od towarów i usług.” (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2021 r., I FSK 1968/19)
Na uznanie sprzedaży posiłków w stołówkach szkolnych za niepodlegającą opodatkowaniu wskazuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 16 września 2021 r., I SA/Rz 510/21. Powołując się na fakt, że skoro usługi wyżywienia w stołówce szkolnej są adresowane do ściśle oznaczonego kręgu podmiotów i nie są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego na tych samych warunkach prawnych, co działalność wykonywana przez prywatnych przedsiębiorców to uznać należy, że nie prowadzi ona do naruszenia zasad swobodnej konkurencji. Oznacza to, że jednostka nie działa jak przedsiębiorca i nie powinna być uznana za podatnika.
Wnioski i komentarz
Należy podzielić przedstawione wyżej stanowisko, zgodnie z którym sprzedaż posiłków przez szkoły i przedszkola, będące jednostkami budżetowymi jednostek samorządu terytorialnego, zasadniczo nie podlega opodatkowaniu podatkiem VAT. Ważne są jednak konkretne okoliczności. Nie w każdym przypadku można powołać się na powyższe wyroki. W szczególności rozważenia wymaga, czy dana jednostka rzeczywiście nie działa w sposób konkurencyjny i nie prowadzi działalności w sposób zbliżony do klasycznego przedsiębiorcy. Na taką działalność mogłoby wskazywać, między innymi, nastawienie na zysk, nieograniczone grono odbiorców, konkurencyjne ceny (porównywalne do cen w restauracjach), inwestycje mające na celu przyciąganie nowych klientów, charakterystyczne dla działalności restauracyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że prawna możliwość takiego działania przez jednostki samorządu terytorialnego nie była przedmiotem rozważań na potrzeby tego artykułu, a jedynie konsekwencje w podatku VAT, gdyby takie działania były podejmowane.
Paweł Czaplicki
Kancelaria Wyrzykowscy